Estudio UDP: “Se necesita una estrategia nacional de minería”

A raíz de la discusión sobre cómo resolver controversias relacionadas al desarrollo de actividades extractivas, específicamente las que tienen relación con el uso del territorio, es que un grupo de académicos de la Universidad Diego Portales (UDP) -con el apoyo de Antofagasta Minerals-, realizaron el “Estudio de procesos internacionales para decisión sobre asignación de uso de territorio”, enfocado en siete experiencias internacionales que manifiestan conflictos específicos por uso del suelo.

Claudio Huepe, coordinador del Centro de Energía y Desarrollo Sustentable de la UDP, junto a Beatriz Hernández, directora del Programa de Bachillerato en Ciencias Sociales y Humanidades (ambos en la fotografía inicial de este artículo), junto a María Cosette, María Ignacia Castellón y Bárbara Callejas, desarrollaron el documento para disponer de un marco analítico que permita extraer lecciones sobre la manera de orientar las políticas públicas en Chile.

En otras palabras, no trata de definir de qué forma llevar adelante ciertos procesos, sino más bien aportar al debate sobre las definiciones que debieran desarrollarse, estableciendo un enfoque sobre los temas centrales que tienen considerarse, además de buscar buenas prácticas. Claudio Huepe y Beatriz Hernández cuentan cómo fue este proceso y qué resultados arrojó.

-¿Cuándo partieron este trabajo?
-C.H.: En agosto de este año. Ya habíamos hecho estudios relacionados y Antofagasta Minerals quería hacer una revisión de experiencias internacionales sobre el tema territorial. Por eso, nosotros propusimos hacer una revisión que no se enfocara en ningún mecanismo en particular, sino que mirara distintos procesos de solución a controversias que tuvieran una manifestación territorial. Entonces, este estudio es una revisión concreta sobre siete países donde había casos de este tipo.

-¿Cómo llegaron a esos siete casos?
-C.H.: Consultamos con distintas personas, expertos, vimos casos que parecieran interesantes, que tuvieran algunas similitudes o temas relacionados con Chile. Tratamos de evitar los casos que son más conocidos, como Australia y Canadá, que han sido más estudiados. Queríamos algo diferente, con países que tuvieran distintos niveles de desarrollo y problemas. Así llegamos a esos siete casos. La lista era más amplia.

-¿Hicieron un diagnóstico previo de la situación acá en Chile?
-C.H.: Hicimos varias revisiones en Chile, buscando qué procesos existen para resolución de conflictos, y en particular hicimos una pequeña revisión de la discusión del tema de descentralización y de la nueva Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales.
-B.H.: Actualmente casi todo el peso recae en las empresas, la negociación con las comunidades la hace la empresa, y hemos visto casos de buenas prácticas donde el papel del Estado es fundamental. De los siete casos, no todos son buenas prácticas. Noruega y Suecia serían las mejores prácticas, y Ghana e Indonesia las peores. El contexto en Chile es distinto al resto, porque el Estado en ese sentido es minimalista. Casos como Noruega y Suecia son países donde el Estado es corporativo, donde está muy implicado. Entonces, la solución no pasa solamente por la empresa sino que también por un cambio en el rol del Estado.

Institucionalidad y descentralización

-De sus palabras se desprende que hay una falta importante de institucionalidad en Chile…
-C.H.: Lo que nosotros observamos es que hay tres posibles maneras de resolver estos conflictos, que pueden existir de forma simultánea: una es por vía administrativa, donde operan instituciones públicas que funcionan a través de ciertas competencias y que deciden dentro del ámbito de esas competencias; la segunda, un mecanismo directo entre las partes, entre comunidades y empresa; y la tercera opción, la vía judicial. Pero una de las cosas importantes que descubrimos es que en el caso donde mejor funciona el sistema, el Estado central toma en serio sus competencias y tiene orientaciones claras para decisiones que son de orden nacional.

-¿Y las autoridades locales?
-B.H.: Las autoridades locales o regionales tienen cierto tipo de competencias. No es que no haya conflicto entre ellas, hay discusiones sobre qué decisiones se toman, si un municipio, por ejemplo, tiene o no derecho a ciertas cosas. Pero el punto central es que para pasar a una etapa de permitir que las comunidades y las empresas trabajen ciertas cosas conjuntamente es fundamental que haya un marco público de competencias y de administración que defina ciertos espacios muy claramente para las regiones.

-Ustedes destacan tres casos dentro de los siete, ¿por qué esa diferencia?
-C.H: Tienen cosas puntuales que nos parecían más relevantes para Chile. El caso de Perú tiene semejanzas culturales e institucionales, Suecia fue un proceso de resolución exitoso, y el Reino Unido vivía una actividad con potencia, sin resolución institucional clara.

-En Perú se instaló un nuevo modelo, y pese a ello siguen las manifestaciones sociales…
-B.H: Perú se descentralizó y en el proceso, más que un problema de competencias, lo que ha habido es un problema de los recursos que tienen las regiones. Si tienes recursos limitados, se empieza a dar la corrupción y hay una identificación ciudadana con la corrupción asociada a las empresas que corrompen al gobierno regional y local. Entonces, hay una simbiosis bastante mala que no se puede replicar en Chile, y si se toman las medidas necesarias, eso no será problema.

-¿Pero el Estado chileno sigue teniendo un rol importante?
-B.H.: Yo te diría que hoy no. El problema con toda esta reforma de descentralización es que no hay un tribunal que dirima los problemas entre las regiones y el Estado. Entonces el proyecto parte con deficiencias, no importa si es que se va a ejecutar y se puede ir cambiando sobre la marcha, pero la primera deficiencia de un modelo de descentralización es que hace una transferencia que puede ser temporal, no es indefinida, para que, en el caso que no funcione, le devuelvan la competencia al Estado central.

-¿Cuál es el ejemplo de buenas prácticas en ese sentido?
-B.H.: Noruega, que tiene una estrategia nacional de minería, que en Chile se traduciría como una política nacional de desarrollo. Los gobiernos regionales, en el momento que tengan la capacidad de hacer esa transferencia, que debería ser entre 2016 y 2017, podrán aprobar sus propios planes regionales de desarrollo. Que no pueden contradecir al nacional, pero si no hay uno nacional, que es lo que ha pasado en Estados Unidos con el fracking, hay una superposición de gobiernos.
-C.H.: Lo importante es que esté claro quién decide qué cosas y que sea coherente. Lo que es posible observar hoy día, en el proceso legislativo y en las conclusiones de la Comisión de Descentralización en Chile, es que todavía falta un poco de trabajo en términos de coherencia de todas las propuestas. Entonces podría darse, como hemos visto en otras partes, que una localidad decida una cosa que sea contradictoria con lo que dice el gobierno central, o viceversa. Tiene que haber una institucionalidad que admita a la minería, pero que asegure que todos los temas que son preocupación tanto de las localidades como del país, sean tomados en cuenta.

-Un buen ejemplo es el caso de Suecia, donde se pusieron todos de acuerdo para trasladar una ciudad para desarrollar un proyecto…
-C.H.: El caso de Suecia es bien particular porque había una relación natural entre el proyecto y la comunidad. Esa comunidad existe en torno a la minería, aunque se ha ido diversificando. Y ahí hay algo interesante de la relación público-privada, en el sentido de que el Estado asumió mejoras para la comunidad. O sea, dado que se va a trasladar, vamos a hacer una serie de mejoras asumidas por el Estado. Pero todos los costos que eran estrictamente de beneficio de la empresa los asume la empresa. Que la distribución de costos y beneficios sea superclara y que las personas sientan que es justa, incluso más de que si es mucho o poco, de que sea justa.

-En el caso del Reino Unido, el proyecto que analizaron planteaba entregar aportes directamente a comunidades. Eso en Chile se ha planteado, pero no ha prosperado…
-C.H.: En el caso del Reino Unido, se está tratando de establecer un sistema en que si cierto tipo de proyecto se instala en una comuna, esas personas tienen derecho a quedarse con un porcentaje mayor al impuesto que se reparte al Estado central. Entonces es distinto cuando se crea una regla de orden general, que cuando se piensa en casos muy particulares. Por otro lado, son comunidades que ya tienen gran cantidad de recursos locales, es decir, no suplen el rol del Estado. No es lo mismo si yo no tengo nada y entonces me van a dar una compensación, a si ya tengo de todo porque el Estado me lo garantiza. Entonces la compensación es distinta.

-A propósito de territorio, ¿un ordenamiento territorial no ayudaría?
-C.H.: Las controversias territoriales son más complejas que sólo una estricta competencia de superposición de dos actividades que luchan por el mismo territorio. Tiene que ver con de qué manera el uso del territorio afecta la percepción de la gente sobre sus vidas. Entonces, la competencia del territorio es una parte relativamente menor del problema territorial, no es el gran problema. Observamos países que tienen un ordenamiento territorial, como Inglaterra o EE.UU., y los problemas existen igual. De todas formas es mejor tenerlo que no tenerlo.

-¿Cuáles son sus principales conclusiones?
-C.H.: Primero, se necesita una estrategia nacional de minería que se desarrolle de manera participativa, con todos los tiempos que haya que tomarse. Además, tiene que darse un proceso de descentralización ordenado, donde haya una discusión nacional sobre qué cosas deben hacer. Es necesario quitarle peso a la relación empresa-comunidad, no pasarle todo el problema a esa relación, y trasladarlo a ciertas instancias de decisión, algunas más locales, otras más regionales, otras más nacionales, y que haya una manera en que eso se resuelva cuando se presente algún problema. Y, por último, que las compensaciones sean sentidas como justas. Vimos casos en que la gente aceptaba las compensaciones porque era eso o nada, pero son precarias mientras la gente no las considere justas.